Advokátní kancelář Pokorný, Wagner & partneři, s.r.o.

Směšné pokuty úředníky spíše povzbuzují - Czech business weekly (CZ)

Adéla Vopěnková
Státní úřady a podniky, které manipulují veřejnými soutěžemi u zakázek za velké peníze, čelí za porušování předpisů tak směšně nízkým pokutám, že se obcházení zákona v této oblasti stalo běžnou praxí. Zjištění CBW tuto skutečnost jenom potvrzují.

Když přijde řeč na to, jak často se manipuluje s veřejnými soutěžemi, předseda Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) František Dohnal hovoří zcela otevřeně: „Velká část veřejných zakázek je zadávána v rozporu se zákonem, a co je horší, porušování zákonných ustanovení se stává standardem.“ Podle jeho slov typickou výmluvou provinilých zadavatelů v takových případech bývá, že bylo třeba proces zadávání zakázky urychlit nebo zlevnit.
Zvlášť závažné jsou případy, kdy se zadavatelé státních zakázek rozhodnou zákon zcela obejít, což znamená, že zvolí dodavatele bez jakéhokoliv výběrového řízení. „Obvykle nikdo ani nepodá stížnost,“ vysvětluje Dohnal, podle kterého se tak snadno stane, že se odpovědní činitelé vyhnou jakémukoliv postihu za nezákonné jednání. A vše se opakuje.
Šéf právního oddělení protikorupční organizace Tranparency international – Czech republic (TIC) Martin Lachman připouští, že mnozí lidé si dobře rozmyslí vznést protest proti nekalým praktikám. „Říkají si, že budou-li protestovat, v příští veřejné soutěži nebudou mít už vůbec šanci.“ Většina stížností tak přijde jen ze strany firem, které rozhněvalo, že byly ze soutěží vyloučeny bez vidiny na další spolupráci. Jen málokdy se ozývají jiní svědci nezákonných praktik, například sekretářky, ohromené tím, co si jejich šéfové dovolují. Pokuty nic neznamenají Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) minulý týden potvrdil udělení pokuty Městskému úřadu v Peci pod Sněžkou. ÚOHS městu nařídil zaplatit 100 000 Kč (3926 eur) za pochybení při zadávání veřejné zakázky na opravu místní školy. Hodnota kontraktu byla 16 milionů. Pokuta městský úřad ale nijak nezaskočila, naopak podle něj ÚHOS omylem spojil dvě různé zakázky. Představitelé města se hodlají proti rozhodnutí úřadu odvolat.
Eliška Císařová, projektová manažerka TIC, specializující se na veřejné zakázky, zkoumá, jaký účinek mají na porušovatele zákona kontroly a pokuty ÚOHS. „Úloha ÚOHS je velmi omezená, protože úřad může zkoumat jenom formální pochybení. V praxi hříšníkům udělí jenom pokutu, přestože by měl i právo zmanipulovanou veřejnou zakázku anulovat. Ale všechno obvykle skončí jen pokutami ve výši několika tisíc korun. Je otázka, nakolik tím lze někoho odradit od dalších prohřešků,“ dodává Císařová.
Černá listina?
Tranparency International proto navrhuje, aby vláda začala publikovat „černou listinu“ se jmény provinilců v případech zmanipulovaných veřejných zakázek. Ti, kdo by se na ní ocitli, by napříště byli z výběrových řízení vyloučeni. Tento protikorupční nástroj byl zaveden v mnoha evropských zemích a jeho využívání doporučuje i Evropská unie, Organizace po hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) a Světová banka. Podle některých pozorovatelů existují v Česku zákonné překážky, které brání zavedení takových černých listin v brzké budoucnosti. Ale TIC je v tomto ohledu dosti optimistická. „Jestliže může podobný nástroj fungovat v bankovním světě, proč by jej nešlo zavést i ve veřejných zakázkách,“ ptá se Císařová.
Dohnal podotýká, že se úředníci častěji dopouštění nevhodného zasahování do veřejných soutěží tím, že zakázky rozdělují na několik menších, než by je spojovali do větších celků. Podle jeho slov například Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD) zadalo stavební práce na opravy svého sídla za 27 milionů korun v sérii 21 kombinovaných zakázek.
Tranparency International zase zaujal případ na ministerstvu dopravy, které vypracovalo zadání veřejné soutěže na poskytování právních služeb po dobu tří let. V soutěži zvítězily čtyři právnické firmy, které si mezi sebou rozdělí práci za nějakých 450 milionů korun. Podle Lachmana celý proces probíhal bez většího rozruchu, dokud na něj někdo neupozornil TIC.
„Jakmile jsme obdrželi podnět k prozkoumání této podezřelé veřejné soutěže, požádali jsme ministerstvo o dokumentaci, bychom mohli podat stížnost na ÚOHS,“ pokračuje Lachman. „Naneštěstí ministerstvu zřejmě příliš nezáleží na dobré pověsti a dosud nám nebyli schopní podrobnou dokumentaci zaslat. Podle našich posledních šetření byla kritéria soutěže z 50 procent subjektivní a kvalita odvedené práce nebyla nejdůležitější,“ říká Lachman. Dodává, že v případě, že ministerstvo požadované materiály nevydá, uvažuje TIC o podání správní žaloby. Mezi žádostmi o prošetření, jež TIC dostává, patří ke třem nejčastějším podnětům právě stížnosti na zadávání státních zakázek.
Nikomu se nechce do vleklých bojů „Jen velmi málo společností, které podezírají zadavatele zakázky ze zmanipulování veřejné soutěže, přistoupí k ráznějším opatřením než je stížnost u ÚOHS,“ konstatuje Radek Pokorný, starší partner v právnické firmě Pokorný, Wagner & Partner. Právní cestou se stěžovatel může dostat až k Evropské komisi, jenže to znamená dlouhý boj bez záruky očekávaného výsledku. Experti se shodují v názoru, že nedostatek aktivity ze strany poškozených není zakořeněn v legislativě, ale v chabém systému kontroly a nedostatku sebevědomí ze strany antimonopolního úřadu. „Jde o to, že ÚOHS zahajuje šetření pouze na základě konkrétního podnětu,“ vysvětluje Lachman. Mnoho zmanipulovaných veřejných soutěží tedy vůbec žádnému vyšetřování čelit nemusí.
NKÚ sděluje, že v loňském roce zkontroloval státní majetek a zakázky v celkové hodnotě 227 miliard korun. Ve výroční zprávě úřadu za rok 2006 najdeme poznámku, že „opakované nálezy nedostatků prokazují nedostatečnou vůli či schopnost zjednat nápravu“. Podle Dohnala se ztráty státní pokladny kvůli zmanipulovaným veřejným zakázkám nedají vyčíslit a podíl nespravedlivě zvolených dodavatelů se pohybuje v desítkách procent. Právníci, dotázaní CBW potvrdili, že celková cena musí být obrovská. Připomínají navíc, že často nesprávně nastavené zadání vede k tomu, že ani dodaná práce nemá potřebnou kvalitu.
Omezené možnosti stěžovatelů Přestože stížnost u ÚOHS může podat kdokoliv, stížnosti subjektů, které se na dané veřejné soutěži nepodílely, mohou být okamžitě odmítnuty. Ti, kdo se soutěže zúčastnili, mohou požadovat, aby výsledky soutěže byly anulovány, případně mohou napadnout kontrakt o zadání zakázky prostřednictvím svých námitek podaných u ÚOHS.
Filip Vrána z oddělení ÚOHS pro vztahy s veřejností podotýká, že dochází i ke vzácným případům, kdy si subjekty, odpovědné za přípravu a vypsání veřejné soutěže, stěžují na svoji vlastní práci. „Typicky k tomu dochází po změně ve vedení ministerstva, po změnách na radnici apod.,“ říká Vrána. Podle jeho slov ÚOHS vyřeší každoročně několik desítek stížností na zadávání veřejných zakázek.
ÚOHS zdůrazňuje, že se při posuzování jednotlivých stížností musí řídit přísnými pravidly. „Postup ÚOHS sestává ze dvou kroků. Nejdřív rozhoduje příslušný odbor. Pokud účastník řízení podá proti tomuto prvostupňovému rozhodnutí odvolání (rozklad), rozhoduje přímo předseda ÚOHS. Ten věc řeší na základě doporučení takzvané rozkladové komise, složené z nezávislých oborníků, kteří většinou nejsou zaměstnanci ÚOHS,“ vysvětluje Vrána.
Soutěž naslepo Generální ředitel dřevařské společnosti CE Woods Ivan Doubrava tvrdí, že systém zadávání veřejných zakázek v Česku je nespravedlivý od samého začátku. „Jako uchazeč musíte složit velkou částku peněz a musíte vyhovět dlouhé řadě administrativních požadavků,“ říká. „Na druhou stranu od zadavatele nedostanete žádná konkrétní kritéria. Celá soutěž je pak logicky založena na spekulacích a odhadech, a nikdo není schopen vyhovět podmínkám, protože nikdo neví, co se od něj vlastně požaduje. K tomu Doubrava připomíná, že vítězové soutěží, kteří zakázky získají, často nedostojí slibovaným cenám.
CE Woods se účastní soutěží vypsaných Lesy České republiky (Lesy ČR). Mluvčí Lesů ČR Radek Drahný postup své společnosti v zadávání veřejných zakázek obhajuje. „Od roku 2005, odkdy máme povinnost vypisovat veřejné soutěže, jsme od ÚOHS dostali pokutu jenom jednou. A protože to bylo jen malé pochybení, činila pokuta jen 1000 Kč,“ říká Drahný. Podle jeho slov je povinnost vypisovat veřejné soutěže pro jeho společnost „neporušitelným pravidlem“.
Drahný si však stěžuje, že zákon Lesům ČR nesmírně ztěžuje situaci, protože není upraven pro potřeby lesního hospodářství. „Lesy jsou živé organismy, takže musíte neustále počítat s neočekávanými událostmi. Specifikujeme třeba konkrétní zadání soutěže, jenomže stromy vyrostou příliš rychle nebo popadají, případně se objeví kůrovec a změní se kvalita dřeva. Daný systém je bohužel zcela neflexibilní, zatímco naše podnikání vyžaduje rychlost a pružnost. Proto se za jistých okolností – když například nastane kalamita a dodavatel uvažuje o odstoupení od smlouvy – mohou věci velmi zkomplikovat,“ vysvětluje Drahný. Podle jeho mínění hlavním účelem předpisů o veřejných soutěžích je vtisknout zákonný rámec zadávání stavebních prací.
Doubrava považuje systém vypisování veřejných zakázek, který Lesy ČR zdědily po předchozím vedení, za problematický. „Odstoupení od smlouvy nestojí nic, takže některé společnosti předloží spekulativní nabídku a potom odstoupí. V takových případech pak Lesy ČR hovoří o kalamitní situaci v lesích a rostoucích nákladech,“ dodává Doubrava.
Podle něj je pak ještě ironií osudu, že Lesy ČR navíc praktikují „chytrácký přístup“. Pořádají pravidelné konzultace s ÚOHS, čímž si nakonec zajistí alibi. Takže dostanou pokutu 1000 Kč a neúspěšný účastník soutěže přijde omiliony,“ uzavírá Doubrava.
Kontroverzní veřejné soutěže vypsané Lesy ČR zahrnují celkem 257 střednědobých tendrů na těžbu dřeva pro období 2008 až 2010. Drahný tvrdí, že v souvislosti s těmito soutěžemi ÚOHS obdržel 810 námitek a 516 podnětů k revizi výběrového řízení.
„Antimonopolní úřad však ani jednou nerozhodl v tom smyslu, že se Lesy ČR dopustily nějakého pochybení,“ dodává k tomu Drahný.
Neuspokojivá nečinnost „ÚOHS může udělit pokutu jenom v případě, že smlouva o zadání zakázky už je podepsána a neexistuje jiný prostředek, jak danou situaci napravit,“ vysvětluje Vrána. Pokud se úřad dozví o problémech včas, má k dispozici jiné možnosti, jichž také obvykle využívá. Patří k nim opětovné zařazení nespravedlivě vyloučeného uchazeče do soutěže, nebo zrušení soutěže. Právní normy konstatují, že k takovým řešením nedochází moc často. „ÚOHS by měl dělat mnohem víc pro předcházení nezákonnostem při zadávání veřejných zakázek. Měl by být schopen zakázat uzavření smlouvy a anulovat naplnění již zadaných kontraktů,“ navrhuje Pokorný. „Taková opatření mohou být bolestivá, ale právě v tom je účel existence ÚOHS,“ dodává. Císařová se domnívá, že by pomohlo, kdyby ÚOHS začal přicházet s podněty k zahájení trestního stíhání a Dohnal s tím souhlasí. Podle Císařové však musí ÚOHS navíc zlepšit schopnost včas odhalovat příležitosti ke korupčnímu jednání. „Těm se stávající předpisy příliš nevěnují,“ míní Císařová.

Nejvyšší pokuty udělené OÚHS za pochybení v zadávání veřejných
zakázek v jednotlivých řízeních

Zadavatel veřejné zakázky: Rok Pokuta v Kč Právní platnost
Moravské naftové doly, s.p. 2007 5 000 000 ano
Statutární město Zlín 2007 3 000 000 ano
Hl. město Praha 2002 715 000 ano
Město Hradec Králové 2005 700 000 ano
Dopravní společnost Zlín-Otrokovice 2005 500 000 ano
Ministerstvo práce a sociálních věcí 2006 500 000 ano
Statutární město Karlovy Vary 2007 500 000 ne
Statutární město Brno 2002 480 284 ano
České dráhy, a.s., Praha 1997 300 000 ano
Obec Dolní Třebonín 2004 300 000 ano
Vítkovice Aréna a.s. 2007 300 000 ne

Zdroj: ÚOHS

 

Úspěšnost soudního přezkumu rozhodnutí ÚOHS v oblasti veřejných zakázek krajskými soudy v roce 2006

Žalující strana uspěla 31%

Jiné 3%

ÚOHS uspěl 66%

Zdroj: ÚOHS

„Jen velmi málo společností, které podezírají zadavatele zakázky ze zmanipulování veřejné soutěže, přistoupí k ráznějším opatřením, než je stížnost u ÚOHS,“ ŘÍKÁ RADEK POKORNÝ

Foto autor| Jakub Stadler

Foto popis| František Dohnal, předseda NKÚ.
Foto autor| Martin Siebert
Foto autor| Martin Siebert

Foto popis| Ivan Doubrava, generální ředitel CE Woods.
Foto autor| Martin Siebert